千百年来的黄河，携势卷沙，劈山越岭，滚滚东下的脚步时入黄海，时入渤海。１８５５年它在河南铜瓦厢决口夺大清河改道，开始了今走渤海的历史，匆匆已近１５０年。百余年来，黄河以它亘古奔流的浩荡气势，在这片陆地与海洋的交汇处恣意挥洒它的不屈，河之尾闾在辽阔无际的大海面前自由摆动，纵横跌宕，为我们拓展出６０００余平方公里的黄河三角洲，且一直在延伸增长。

　　这就是黄河水与沙组合筑就的特性，它一面延续浩荡而下的气概，与海蚀“争斗”，进行着沙进海退或陆退海进的相互牵制，以“胜利者”的姿态不断塑造着堆积型“新大陆”。同时，它又在自己开拓的区域内，继续演绎“善淤、善徙、善决”的本能，致使入海通道频频决口改向，１９７６年行走目前的清水沟河道之前，黄河改道多达５０余次。

　　也正因为黄河频繁不定的决口改道，给试图在这块“风水宝地”上施展生产、生计才能的芸芸众生带来了危惧与困惑，也带来了日后愈演愈烈的盲目和无序。资源开采、生态维护、防洪安全等各方面的需求都交织在了黄河口。为了能在陆地采油、生产而修建的导堤、岸堤逐渐向海里延伸，使得本来就是弱潮的河口拦门沙年年淤高，输沙入海日渐艰难。为了当地发展需要，滩涂不断扩大，流路力图固定，致使入海流路不断延长。为了黄河防洪大局和三角洲地区生态平衡，需要畅通流路，顺利输沙排洪入海。这一对对矛盾错综复杂，影响着利益各方的需求和行为。于是，就有了河口延续历史过程中对于开发、治理和管理等方面的不断探索和求证，包括带来今天生态以及防洪危机的一些不尽合理的做法和手段。

　　而今，随着现代科学发展观念的树立和人与自然和谐共处治水新思路的深入人心，共同推动着河口治理的新进程，统一管理，呼声日高。正是《黄河河口管理办法》的颁行，黄河河口的治理与管理迎来了一个新的历史时期。

“一个主体”开辟河口管理的新局面

　　黄河三角洲因富有石油、天然气、卤水以及天然湿地、浅滩种养等各类资源而潜力巨大，前景广阔。胜利油区近５０％的油气田分布在黄河三角洲地带，这里已成为胜利油田勘探开发的大本营和主战场。国家批准建立的黄河三角洲国家级自然保护区内，有各种生物近２０００种，是中国乃至全球重要的鸟类保护基地。山东省又把黄河三角洲的开发列为跨世纪工程。同时，入海口还是黄河治理中的重要一环，涉及局部防洪安全乃至全局利益。一时间，参与黄河河口治理与管理的，既有黄河河务部门、胜利油田、地方政府，又有驻军生产基地和三角洲自然保护区管理部门等，可谓“婆婆”众多，莫衷一是。

　　随着开发热潮的涌起，河口统一管理的问题日益凸现。因为目标不同，所以各自为战，政出多门，彼此隔阂，由此导致工程完整性和抗洪强度难以保证，管理养护滞后。时至今日，黄河末段仍有７０多公里大堤及多处险工、控导工程没有落实管护责任、管护经费及抢险经费，工程严重失管。２００３年３月，经过各方努力，“黄河河口问题与治理对策研讨会”在东营市召开，来自水利、海洋、环境等各方面的院士、专家共同呼吁，实行黄河河口治理的统一管理势在必行。为了明确各有关部门在河口治理中的责任和权利，使河口治理健康有序地进行，各界专家对河口治理所涉及的河道范围、入海流路、备用流路、海岸线、三角洲水资源统一配置、生态保护等一系列问题提出了广泛的意见和建议，大家为了共同的目标又走到一起，共同铺就了催生《黄河河口管理办法》的产床。

　　细细研读后人们会发现，《黄河河口管理办法》针对河口统一管理这一“主体”给予了相当的位置，并赋予了这一“主体”诸多权限。《办法》规定，黄河水利委员会及其所属的黄河河口管理机构按照规定的权限，负责黄河河口黄河入海河道管理范围内治理开发活动的统一管理和监督检查工作。在清水沟河道和刁口河故道范围内采砂、取土，从事河道整治及建设各类建筑物、构筑物，备用河道的开发利用等活动均需由“管理主体”批准，即便是由建设单位自行管理维护的工程设施，“管理主体”也有权对其防汛和运行情况进行监督检查。对违反《办法》规定的行为，黄河水利委员会或者其所属的黄河河口管理机构有权依照有关法律法规的规定采取行政措施，给予行政处罚。

　　同时，《办法》也对“管理主体”履行职责作了硬性规定，黄河水利委员会或者其所属的黄河河口管理机构及其工作人员不依法履行管理和监督检查职责，或者发现违法行为不予查处的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　这一对于黄河河口“管理主体”的明确界定以及法律授权，无疑为三角洲范围内开发建设活动以及工程建设管理明确了“管家”，在协调、协商乃至采取措施上有了一个“名正言顺”的身份，《办法》对于“管理主体”履行职责的要求，无疑也将促进其履行义务、行使权力的主动性和积极性。

　　河口管理终于有了一位名正言顺的“主人”。

“一个依据”框定河口规划开发的大盘

　　《黄河河口管理办法》规定，黄河河口是指以山东省东营市垦利县宁海为顶点，北起徒骇河口，南至支脉沟河口之间的扇形地域以及划定的容沙区范围。黄河河口治理、开发和保护的基本依据是黄河河口综合治理规划。这也是唯一的依据。虽然新的“黄河河口综合治理规划”目前尚未出台，但《办法》有规定，１９９２年原国家计委批复的黄河入海流路规划代其充当基本依据。

　　《办法》指出，黄河河口的治理与开发活动，应当遵循统一规划、除害与兴利相结合、开发服从治理、治理服务开发的原则，保持黄河入海河道畅通矡改善生态环境。在黄河河口进行的城市、工业、交通、农业、渔业、牧业等建设，必须符合黄河河口综合治理规划或者黄河入海流路规划，不得对流路和泥沙入海形成障碍。这个规定也将河口综合治理纳入了黄河流域综合规划。同时，《办法》还兼顾各方发展需要，要求黄河河口综合治理规划应当与黄河河口地区国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、海洋功能区划、城市总体规划和环境保护规划相协调，规划的编制由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和山东省人民政府共同实施，并报国务院或者其授权的部门批准。

　　对于黄河入海河道，《办法》界定为清水沟河道、刁口河故道以及黄河河口综合治理规划或者黄河入海流路规划确定的其他以备复用的黄河故道。在这些河道内不得擅自进行开发利用活动，确有需要，须经批准。对于入海河道的保护，《办法》规定了清水沟河道和刁口河故道中的６类禁止性活动、４类须经批准的活动以及其他开发活动的具体要求。

　　《办法》对入海河道管理范围的划定分别按有堤防和无堤防作了具体的量化，并明确了以备复用的黄河故道管理范围。

　　作为黄河三角洲的长久之计，《办法》为河口整体规划和入海河道管理范围内的治理开发及管理活动做出了明确的基本要求，也为黄河河口的综合治理规划奠定了基础。

“一条渠道”解决了投资的长效机制

　　２０世纪８０年代，黄河河口治理曾通过协商的方式，采取“油田出资金、地方出政策、黄河（管理部门）出方案”的办法，先后完成了口门疏浚、导流堤建设、河道控导工程加固和大堤淤临加固等工程，基本达成了阶段性“合作”意向。但是，随着胜利油田改制，资金投入不易操作，地方政府也面临出资困难，黄河河务部门更是“无米下炊”，因资金短缺造成的工程残缺、失管越来越严重。尤其是随着河口工程的老化和数量的增加，日常管理和抢险所需的经费也在增加，由此产生的防洪等一系列问题形势已经非常严峻。

　　针对这个严重制约河口治理的现实问题，《办法》首次明确规定，黄河入海河道的治理工程，应当纳入国家基本建设规划，按照基本建设程序统一组织实施。按照规定由黄河水利委员会所属的黄河河口管理机构统一管理的工程，其维修养护岁修资金，按照国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》的规定筹集。黄河入海河道管理范围内的引黄涵闸、大堤、险工及控导（护滩）等防洪工程以及入海河道治理工程，经报国务院水行政主管部门批准后，即可纳入黄河水利委员会所属的黄河河口管理机构统一管理。这个新规定基本解决了河口治理工程的投资机制问题。

“一项要求”推动河口治理开发的新进程

　　黄河口的治理开发是一个涉及河流、海洋、生态、环境、经济社会等多要素的系统工程，情况复杂，有许多自然规律有待于进一步研究和认识，目前黄河河口的科学研究相对滞后，在一定程度上影响了河口治理开发进程。

　　《办法》第五条明确要求，黄河水利委员会及其所属的黄河河口管理机构以及有关部门和单位，应当运用现代科学技术，加强河口演变规律、河口治理措施、河口生态环境保护对策措施以及水沙资源利用的研究，不断提高科学治河水平。

　　在此之前，黄河水利委员会已经就此问题做了大量的科学研究和实践工作。在新时期“１４９３”治黄理论框架体系中，明确将治理黄河河口以尽量减少其对下游河道的反馈影响和黄河三角洲生态系统的良性维持作为两条必须途径列入了黄河问题科学研究的重要议事日程。２００３年３月各界专家参加的“黄河河口问题及治理对策研讨会”，就正确处理黄河河口治理、生态环境保护、三角洲地区经济社会发展之间关系有关问题进行了深入研讨。黄河水利委员会目前正在全面开展黄河河口综合治理规划的编制工作。

　　２００４年１０月，随着黄河口模型试验基地建设奠基和黄河口研究院揭牌仪式在山东东营市的举行，黄河口模型试验基地建设正式启动，黄委河口研究院正式组建运作，标志着以探索河口演变规律、提高治理科技水平、维持黄河健康生命为目标的推进河口治理研究工作正式启动。２００４年１２月，近年来规模最大的黄河河口挖河疏浚工程顺利竣工，为黄河入海通道的行洪畅通创造了条件，目前，有关单位正在进行相关技术经验总结，以便于日后的进一步推广应用。同时，有关黄河河口近期治理防洪工程建设的相关工作也在加紧进行。

　　毫无疑问，目前黄河河口的研究治理工作已经进入一个全面铺开、加速推进的阶段，《黄河河口管理办法》的颁布施行恰逢其时，成为流域机构按照科学的规划，推动河口治理进入良性发展轨道的助推器。

　　九曲百转、万古奔流的黄河，在共和国最年轻的土地上结束了横跨北方的万里行程，同时也在２００５年扑面而来之际，又转过了一道“弯”。让黄河尾闾从此流向主动规范、稳定发展的新天地。

来源：黄河网

[返回]